永利皇宫官网创新社会治理体制必须最大限度激发社会组织的活力,三中全会

党的十八届三中全会《决定》提出了创新社会治理体制的一系列新观点。《决定》特别强调,要“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”社会各方面参与,其中重要的一方就是社会组织。为此,必须最大限度地激发社会组织的活力。

新华社北京2月18日电
我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位。《决定》提出,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。激发社会组织活力要重点加快4个方面的改革。

一、社会组织是社会治理的重要力量

第一,创新社会组织培育扶持机制。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。一是加快政府职能转移。更好地发挥社会力量在公共事务管理中的作用,制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录,建立相应动态调整机制和公示制度。二是完善财税支持政策。建立政府向社会组织购买公共服务制度,制定指导目录和管理办法。支持和发展志愿服务组织。将符合条件的社会组织纳入政府产业扶持和社会事业发展扶持政策范围,促进民办社会事业和公办社会事业共同发展。三是公平对待社会力量提供医疗卫生、文化教育、群众健身、社区服务等公共服务,推进公共服务提供方式多样化和非基本公共服务提供主体多元化。鼓励金融机构为符合条件的社会组织提供信贷服务。

改革开放以来,我国相继出台了一系列鼓励社会组织发展、规范社会组织活动的法律、法规和政策。1986年6月,国家民政部原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织局”,社会组织取得了合法性。同年,国务院颁布了修订后的《社会团体登记管理条例》和《民间非企业单位管理条例》,确立了民政部门主管登记、党政主管部门负责日常管理的“分组登记、双重管理”模式。2006年党的十六届六中全会通过的《决定》中首次使用了“社会组织”的概念。2011年3月,十一届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划》,首次专设一章,就加强社会组织建设,并从促进社会组织发展和加强社会组织监管两个方面,对“十二五”期间我国社会组织建设的目标作出规划。近年来,我国社会组织得到快速发展,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。截止到2011年底,我国登记注册的社会组织达45.7万个,其中社会团体25.3万个,民办非企业单位25.2万个,基金会2510个。此外,经过地方民政部门备案的不具备独立法人地位的社会组织还有20多万个。

第二,加快实施政社分开。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。一是按照政社分开、管办分离的要求,分类推进行业协会商会在机构、人员、财务等方面与行政机关脱钩,改变行业协会商会行政化倾向。二是现职国家公务员不得兼任行业协会商会、基金会负责人。三是严格规范离退休国家公务员在社会组织担任负责人。四是尊重社会组织的法人主体地位,保障其合法权利,促进社会组织依法自治并独立承担法律责任。

社会组织在政府和社会、政府和企业之间搭建了一个交流、对话与合作的平台,它们在履行政府赋予的行业管理职能,加强行业自律,解决贸易纠纷,发展教育科学和文化卫生事业,保护生态,扶贫济困,化解社会矛盾等方面都发挥了积极作用。首先,社会组织是党和政府联系人民群众的纽带与桥梁,党和政府可以通过社会组织与人民群众更加紧密地联系在一起。我国有许多群众是社会组织的组织者和参与者,他们是中国特色社会主义的建设者,是巩固党执政的社会基础,是我们党执政必须团结和依靠的重要力量。社会组织管理工作就是群众工作。做好这项工作,有助于调动一切积极因素,提高党的执政能力。其次,社会组织是政府职能转移的载体。社会组织不同于政府,不具备政府的职能,但它可以起到政府起不到、也不应当起的作用。由社会组织来承担“无限政府”所不应承担的职能,有利于把“直接政府”变成“间接政府”。而“间接政府”的形成,有利于发挥广大社会成员的积极性和创造性,有助于政府集中精力抓好自己的本职工作。政府和社会组织之间是优势互补、良性互动的关系。再次,社会组织是构建社会主义和谐社会的重要力量。一个和谐社会,离不开社会组织。社会组织引导得好,发展得好,有利于发展市场经济,有利于推进民主政治,有利于弘扬先进文化,有利于促进社会的和谐与进步。从这个意义上看,重视社会组织的发展,发挥社会组织的作用,是形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面的重要保证,也是全面建设小康社会、维护国家长治久安的重要保证。

第三,提升社会组织服务功能。一是按照社会主义市场经济的要求,加快推进行业协会商会类社会组织改革,发挥服务企业、规范行业、发展产业、助推经济等方面的作用。二是按照科教兴国、人才强国的战略要求,推动学会、研究会等科技类社会组织改革,发挥联系广大知识分子、推进理论创新、繁荣科学文化事业、提供人才智力支持作用。三是积极培育教育、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等公益慈善类社会组织,发挥其扶助弱势群体、建设生态文明、维护公平正义、传播公益理念等方面的积极作用。四是优先发展民办非企业单位、城乡基层社会组织等城乡社区服务类社会组织,满足城乡人民日益增长的多元化、多层次公共服务需求。五是按照统一登记、分级负责,转变职能、简政放权的要求,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。

改革开放以来,我国社会组织稳步发展,整体质量明显提高。有的社会组织,切实履行政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能,维护企业权益,建立从业规范,促进公平竞争,加强行业自律,解决贸易纠纷,促进了生产的发展和技术的进步,也为政府机构改革和职能转变创造了条件;有的社会组织集中了一批优秀的专家学者、专业技术人员和管理人员,充分利用自身优势,在繁荣文化,发展教育,保护生态,推动科技进步,促进体育卫生事业方面奉献聪明才智,建功立业,促进了各项社会事业的发展;有的社会组织乐善好施,扶贫济困,助残敬老,积极参与社会福利和灾害救援,维护困难群众和弱势群体的合法权益,弘扬中华民族的传统美德,推进了各类社会公益事业的发展;有的社会组织深入基层社区,开展形式多样的群众活动,广泛了解群众的要求和愿望,积极向党和政府提出意见与建议,调解社会矛盾,促进人际和谐,密切了党群干群关系,推动了民主法制建设;有的社会组织采取多样化的手段和灵活的机制,利用社会资源,扩大社会服务领域,拓展了就业和再就业渠道,适应了人民群众日益增长的不同层次的物质文化需求;有的社会组织活跃在农村经济领域,开展技术服务和产供销服务,帮助农民增产致富,维护农民利益,促进了“三农”问题的解决;有的社会组织在政府指导下积极开展境外民间合作与交流,引进港澳台和国外资金、技术、管理经验,开展经济与文化交流,在港澳台事务和一些国际事务中发挥了不可替代的作用。

第四,严格依法监督管理。一是加强对社会组织的管理。完善法人治理、负责人管理、资金管理、信息披露、年度检查等制度,实行社会组织分类评估,制定社会组织合作活动等行为规范。完善行政执法制度,依法查处社会组织的违法违规行为。完善撤销登记、注销登记制度,形成社会组织退出机制。二是规范引导社会组织涉外活动。支持社会组织开展国际交流合作,利用国家对外援助资金到境外开展公益活动。鼓励行业协会商会代表我国企业参与国际市场标准和规则制定。规范社会组织对外合作、接受境外捐赠等涉外活动。三是加强对在华境外非政府组织的管理。加强涉外社会组织登记管理,制定境外非政府组织项目、资金、人员管理制度,制定境外非政府组织活动领域准入目录,引导境外非政府组织在我国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善领域依法开展活动。

二、鼓励和支持社会组织积极参与社会治理

社会组织是社会治理的重要力量。必须改革社会组织管理体制,激发社会组织活力,鼓励和支持社会组织积极参与社会治理,提供社会服务。

1、加快实施政社分开

由于历史的原因,我国不少民间组织的行政化倾向比较严重,有的行业协会甚至被描述为“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、坐行业的轿子、收企业的银子、供官员兼职的位子”。许多社会组织本来就是政府主办的,即使不是政府主办的,也受到政府行政权力的过多干预,政社不分,管办一体,责任不清,使社会组织的民间性、自治性和独立性很弱,失去其独立发展的条件。因此,必须加快实施政社分开,特别是要厘清行政机关和行业协会商会的职能边界,行政机关要将适合行业协会商品行使的职能转移给行业协会商会,行业协会商会要去除行政色彩,真正回归民间。国务院机构改革和职能转变方案就曾提出,要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,引入竞争机制,探索一业多会,以改变行业协会商会的行政化倾向,增强其自主性和活力。党的十八届三中全会《决定》更明确地提出,要“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。要“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。

2、适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担

长期来,我国政府承担着全能型政府的角色,政府承揽了许多不应该承担也承担不好的职能。面对大量的社会治理和公共服务需求,政府必须转变职能,把社会微观治理和服务的一些职能交给社会组织,向社会组织开放更多的公共领域和公共资源,从而为社会组织的发展提供更为广阔的空间,从而发挥社会组织在社会治理中的作用。

党的十八届三中全会《决定》提出,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”这就必须建立健全政府购买公共服务的机制,加大政府购买公共服务的力度。要及时、充分地向社会公布政府购买公共服务的项目、内容以及对承接主体的要求、绩效评价标准等信息。非基本公共服务领域,要更多更好地发挥社会组织的作用,凡适合社会组织承担的,都可以通过竞争性选择方式交给社会组织来承担。基本公共服务领域的教育、医疗、就业、社会保障、文化体育、残疾人服务,等等,也要逐步加大政府购买服务的力度。要建立健全由购买主体、服务对象和第三方组成的综合评估机制,对购买服务的项目、数量、质量和资金使用绩效进行考核评价,并将评价结果及时向社会公布。

3、支持和发展志愿服务组织

在国际社会,志愿服务源于对战争的人道主义援助,它为人类的和平事业做出了重要贡献。在和平年代,志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力,在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面等也发挥了重要的“第三只手”的作用。

改革开放以后,我国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。当时联合国志愿人员组织派遣了地理、环境、卫生、计算机和语言等领域的志愿者来我国工作。后来国外的其他组织也陆续派遣志愿者到我国来。上世纪80年代后期,在社区服务领域产生了我国最早的志愿者,并逐步建立起社区志愿者组织。上世纪90年代初期,另一支志愿者队伍在共青团系统中形成,并出现了全国性的青年志愿者组织。在2008年奥运会的推动下,我国的志愿服务事业迅猛发展,产生了一批如西部志愿者、研究生支教团、扶贫接力、环境保护、海外志愿者、红十字志愿者、应急救援志愿者、亚运志愿者、奥运志愿者等精品项目,既发挥传统志愿服务项目的优势,又与时俱进,不断开拓志愿服务项目的新领域。

经过30多年的改革开放,我国经济社会发展迅速,相较而言,社会服务领域的改革进展则相对缓慢。西方发达国家的发展经验告诉我们,当经济社会发展到一定阶段,必然会出现许多社会问题,这些问题是政府和市场都不可能全部解决或解决不好的,解决这些问题的一条有效途径就是大力发展志愿组织。

4、重点培育和优先发展四类社会组织

在各类社会组织中,要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。

永利皇宫官网,行业协会商会类社会组织,是市场经济发展和社会分工的必然产物,是市场经济体系的一个重要组成部分。适应市场经济发展的要求,需要建立相应的行业协会商会类社会组织。行业协会商会类社会组织实行“自我管理、自我服务、自我协调、自我约束、自我教育”,它既是企业走向市场的向导,也是企业权益和社会经济秩序的维护者,已成为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁。现在,发达国家的行业协会商会类社会组织比较完善,许多原来由政府管理的事情转由它们自律管理,如医师、律师、会计师、建筑等行业协会商会类社会组织,对其行业组织内的从业人员的资格、资质认定,发生问题的处理等,由这些组织自己承担。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化,政府将逐步从大量具体、琐碎、繁杂的事务性工作中解脱出来,由此出现一个“缺位”的问题,而建立和发展行业协会商会类社会组织就是解决政府缺位问题的有效方式,它可以协助政府实施行业管理和维护企业合法权益,从而推动经济的健康发展。

与此同时,必须大力发展科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,除依据法律法规和国务院决定需要前置审批的以外,可以直接向民政部门依法履行申请登记。民政部门依法履行登记、备案、年检、执法和组织第三方评估等职能,行业主管部门负责业务指导和行业监管,相关部门负责财务税收、信贷融资、社会保障、查处违法违规活动、审计等管理。

三、加强对社会组织的管理

在社会治理中,必须加强对社会组织的管理。要健全社会组织法规政策体系,完善双重管理体制,建立政府统一领导、登记管理机关、业务主管单位和有关部门各负其责的管理体制,形成推进社会组织发展的整体合力。要加强对申请登记社会组织的审核把关和民办非企业单位的复查登记,防止危害社会治安和社会稳定的有害组织披上合法外衣。要加大对非法社会组织及社会组织非法活动的打击力度,一经发现,及时采取有力措施,把问题解决在萌芽状态。要建立健全社团的监管机制,形成责任明确、齐抓共管、综合治理的局面,确保社会组织的健康发展。要加强登记管理机关和业务主管单位的自身建设,规范执法行为,推进政务公开,完善信息网络,依法维护社会组织合法权益,提高行政效率和依法行政水平。要根据管理工作的实际情况,增加管理人员,充实管理力量,加强队伍建设,提高管理服务水平。要建立起社会组织的评估体系,通过明确可比的评估指标和完善的评估体系以及与之配套的奖惩制度,加强对社会组织的激励和监督。

在社会组织的管理方面,尤其要加强在华境外非政府组织的管理,引导它们依法开展活动。境外非政府组织在我国开展活动,应遵守我国法律法规,有利于我国经济社会发展,并尊重我国的风俗习惯。境外非政府组织可以在我国经济、科技、教育、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域开展活动。没有设立代表机构的境外非政府组织在我国开展活动,必须与符合条件的境内法人单位,以合作项目的形式进行,合作项目应由境内法人单位报相关主管部门批准、同级登记管理机关备案。境外非政府组织在我国开展合作项目,不得附加政治、宗教或者违反我国法律法规的条件。

(作者系中央党校科学社会主义教研部教授)

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